26. Soll sich der Staat für die Ökologische Lebensmittelwirtschaft engagieren? Agrarpolitik als Weichenstellung für eine Nachhaltige Lebensmittelwirtschaft

Mit dem Engagement des Staates für die ökologische Lebensmittelwirtschaft werden die gesellschaftlichen Leistungen der ökologischen Erzeugung honoriert. Die Maßnahmen sollten außerdem zum Abbau struktureller Probleme des Sektors beitragen und damit die Wettbewerbsfähigkeit des Öko-Landbaus in Deutschland stärken. Die Förderung des ökologischen Landbaus gleicht zudem aus, dass konventionelle Produktion billiger ist, weil sie ihre Folgekosten externalisiert. Ein gut aufeinander abgestimmtes Bündel von verschiedenen Politikmaßnahmen ist daher sinnvoll und notwendig [9].

Gründe für eine staatliche Förderung des Öko-Landbaus

Die Landwirtschaft erbringt über die Nahrungsmittel- und Rohstoffproduktion hinaus wichtige Leistungen für die Gesellschaft, z. B. das Pflegen der Kultur- und Erholungslandschaften, Sicherstellen eines Mindestmaßes an nationaler Selbstversorgung und Beiträge zur ländlichen Entwicklung. 74 % der Bevölkerung wünschen die Honorierung dieser Leistungen, allerdings nur dann, wenn sie an eine umwelt- und tiergerechte Landwirtschaft gebunden sind [1]. Der ökologische Landbau kommt diesem gesellschaftlichen Ziel besonders nahe (» Frage 11; » Frage 21; » Frage 24). Ein zielgerichteter Einsatz der Steuermittel verlangt daher von der Politik eine mindestens gleichrangige, wenn nicht vorrangige Förderung des ökologischen Landbaus im Vergleich zur konventionellen Landwirtschaft. Die ökologische Lebensmittelwirtschaft ist eine innovative Branche, die mit den für junge Branchen typischen Struktur- und Kostennachteilen kämpft. Um sie aus eigener Kraft wettbewerbsfähig zu machen, ist eine zeitlich befristete Förderung gerechtfertigt, ähnlich wie bei der Förderung regenerativer Energien. Des Weiteren meidet der Öko-Landbau risikobehaftete Technologien (z. B. Gentechnik, chemischen Pflanzenschutz) und verringert so Risiken [2; 3; 4]. Schließlich werden von der EU-Kommission das Potenzial des ökologischen Landbaus für die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Entwicklung einer dynamischen ländlichen Wirtschaftsstruktur betont [5].

Flächenprämien honorieren ökologische Leistungen

Die Förderung der Landwirtschaft durch die EU fußt auf zwei Säulen: Direkte Einkommensübertragungen sowie Programme zur Entwicklung des ländlichen Raums, darunter die wichtigen Agrarumweltprogramme. Die direkten Einkommensübertragungen sind derzeit an keine speziellen Umweltleistungen auf den geförderten Betrieben gebunden und kommen allen Betrieben, auch den Öko-Betrieben, zugute. Innerhalb der Agrarumweltprogramme gibt es eine Vielzahl unterschiedlicher Maßnahmen, die nur zum Teil ausschließlich auf den Öko-Landbau ausgerichtet sind. Eine spezielle Fördermaßnahme für den Öko-Landbau ist die flächenbezogene Umstellungs- und Beibehaltungsförderung, womit seine ökologischen Leistungen honoriert werden. Diese Prämien haben für die Wirtschaftlichkeit der meisten Öko-Betriebe große Bedeutung [6]. Die Umstellung auf ökologischen Landbau bringt einen höheren Produktionsaufwand und niedrigere Erträge mit sich, die Produkte dürfen jedoch erst nach einer mehrjährigen Umstellungszeit als Bio-Ware vermarktet werden. Um diesen Einkommensausfall auszugleichen, sind die Umstellungsprämien meist höher als die Beibehaltungsprämien. Im europäischen Vergleich nehmen die in Deutschland gewährten Prämien eine Mittelstellung ein [7]. In Deutschland wird die Höhe der Prämie von den Bundesländern festgelegt, was sehr unterschiedliche Förderniveaus zur Folge hat. Zudem steigen immer wieder einzelne Bundesländer temporär oder auf Dauer aus der Förderung aus. Das steht völlig im Gegensatz dazu, dass als Umstellungsanreiz für Bauern verlässliche Rahmenbedingungen entscheidend sind. Dies ist einer der Gründe, weshalb die Umstellungsrate deutlich hinter dem Umsatzwachstum der Bio-Branche zurückbleibt.
Der wesentliche Grund für den zu geringen Zuwachs an Öko-Fläche in Deutschland ist das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Durch die dort festgeschriebene Einspeisevergütung für Strom aus Bio-Gasanlagen, ist der Anbau von Mais für Biogas-Anlagen wirtschaftlich sehr viel lukrativer als die Umstellung auf Öko-Landbau. Zudem steigen die Pachtpreise durch die Biogas-Förderung so stark, dass Öko-Betriebe nicht mehr mithalten können. Nicht nur aus ökonomischer, auch aus ökologischer Sicht ist hier dringend eine Korrektur notwendig. Die Preiserwartungen der Landwirte, insbesondere im konventionellen Ackerbau, sind seit einiger Zeit sehr hoch, sodass die mit einer Umstellung verbundenen Ertragsrückgänge und Risiken nicht eingegangen werden.

EU-Agrarpolitik: den Öko-Landbau stärken

Ohne die zusätzliche Förderung für ökologische Leistungen im Rahmen der Agrarumweltprogramme würden die Gewinne der Bio-Betriebe deutlich geringer ausfallen als die der konventionellen Vergleichsbetriebe [6]. Dies ist jedoch im Kontext zu sehen, dass konventionelle Betriebe Folgekosten ihrer Produktion externalisieren. Ab 2014 wird die Agrarförderung stärker an ökologische und soziale Kriterien gebunden und die Stellung des Öko-Landbaus in der Förderstruktur gestärkt. Gleichwohl werden nur geringe Anpassungen erwartet und letztlich wird das Ergebnis vom insgesamt zur Verfügung stehenden Agrarbudget der EU, sowie Deutschlands und der Bundesländer abhängen.

Unterschiedliche Fördermaßnahmen in den Bundesländern

Weitere Programme der Länder neben der Flächenförderung sind zum Teil öko-spezifisch, zum Teil stehen sie sowohl konventionellen als auch ökologischen Unternehmen offen. Zu den Maßnahmen gehören die Förderung von Erzeugerzusammenschlüssen, die Finanzierung von Beratungsangeboten, Maßnahmen zum Ausbau der Verarbeitung und Vermarktung sowie zur Verbraucherinformation und die Bereitstellung von Forschungsgeldern. Auch ist eine langsame Ausweitung der Ausbildungsangebote zum Öko-Landbau an Berufs- und Fachschulen sowie Hochschulen zu beobachten. Die von den Ländern eingesetzten Förderinstrumente und vor allem die Höhe der dafür bereitgestellten Landesmittel variieren auch hier zum Teil beträchtlich [7].

Neue Förderansätze in der Bundespolitik

Um strukturelle Hemmnisse zu überwinden und die Nachfrage nach Bio-Produkten auszuweiten, etablierte der Bund ein staatliches Bio-Siegel (» Frage 4) und führte 2001 das Bundesprogramm Ökologischer Landbau ein. Mit dem Bundesprogramm wird der Öko-Sektor erstmalig über mehrere Jahre mit zweistelligen Millionenbeträgen außerhalb der Flächenförderung unterstützt [4; 7]. Schwerpunkte des BÖL sind die Forschungsförderung, Maßnahmen zur Information der Verbraucher und zur Qualifizierung von Fachkräften für die ökologische Lebensmittelwirtschaft. Seit 2011 ist das Bundesprogramm aus politischen Gründen auch für „andere Formen nachhaltiger Landwirtschaft“ geöffnet worden.

Quellen, weiterführende Literatur und Links:

[1] Forsa (2012): Telefonische Repräsentativbefragung im Auftrag des BUND: Meinungen zu Subventionen für Landwirte. www.bund.net

[2] Dabbert, S. und Häring, A. M. (2003): Vom Aschenputtel zum Lieblingskind – Zur Förderung des Ökolandbaus. Gaia 12/2, S. 100–106.

[3] Mann, S. (2003): Meritorik und Transaktionskosten – Ökonomische Argumente für eine Ökolandbauförderung. Gaia 12/2, S. 107–110.

[4] Isermeyer, F. et al. (2001): Bundesprogramm Ökologischer Landbau: Entwurf der vom BMELV beauftragten Projektgruppe. Braunschweig.

[5] Europäische Kommission (2012): Ökologischer Landbau und Entwicklung des ländlichen Raums. Abrufbar unter www.ec.europa.eu > Landwirtschaft > Politikfelder > ökologischer Landbau > ökologischer Landbau und Entwicklung des ländlichen Raums.

[6] Sanders, J., Nieberg, H. und Offermann, F. (2010): Bedeutung der Ökoprämie für die Wirtschaftlichkeit des ökologischen Landbaus. Ländlicher Raum, Band 61, Heft 2, S. 28–29, deutsch.

[7] Nieberg, H., Kuhnert, H. und Sanders, J. (2011): Förderung des ökologischen Landbaus in Deutschland – Stand, Entwicklung und internationale Perspektive. 2., überarb. u. aktualis. Aufl. Braunschweig: vTI, XII, 265, 70 Seiten, Landbauforschung vTI agriculture and forestry research – Sonderheft 347, deutsch; literatur.vti.bund.de/

[8] Kuhnert, H. (2006): Social Marketing – ein Konzept für die Gestaltung von Politik zur Ausweitung des ökologischen Landbaus in Deutschland? Agrarwirtschaft 55, Heft 2, S. 112–126.

Dabbert, S., Häring, A. M. und Zanoli, R. (2002): Politik für den Öko-Landbau. Verlag Eugen Ulmer, Stuttgart.

Kuhnert, H., Feindt, P. H. und Beusmann, V. (2005): Ausweitung des ökologischen Landbaus in Deutschland – Voraussetzungen, Strategien, Implikationen, politische Optionen. Schriftenreihe des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft, Reihe A: Angewandte Wissenschaft, Heft 509. Landwirtschaftsverlag, Münster-Hiltrup.
Lampkin, N., Padel, S. und Foster, C. (2001): Entwicklung und politische Rahmenbedingungen des ökologischen Landbaus in Europa. Agrarwirtschaft 50, Heft 7, S. 390–394.
Sanders, J., Nieberg, H. und Offermann, F. (2011): Impact of the 2003 CAP Reform on organic farming in Germany. In: Sorrentino Alessandro, Henke Roberto, Severini Simone (Hrsg.). The Common Agricultural Policy after the Fischler reform: national implementations, impact assessment and the agenda for future reforms. Aldershot; Brookfield: Ashgate, S. 231–243, englisch.
Sanders, J., Stolze, M. und Padel, S. (Hrsg.) (2012): Use and efficiency of public support measures adressing organic farming : study report [online]. Braunschweig: vTI, 150 Seiten, englisch, zu finden in ec.europa.eu [zitiert am 24.05.2012]; literatur.vti.bund.de/